对小城镇有不一样的界定，一般是指建制镇，也有时将集镇包含在内或泛指所有乡镇。
1978年底国内有建制镇2173个，1999年底增加到19756个，平均3万多农村人口拥有一个建制镇。居住在镇区的人口1998年底为1.7亿人，其中非农业人口1.25亿人。在建制镇以外，全国还有近3万个集镇，居住人口5000多万人。
近20年来，建制镇数目的每年平均增长速度是改革开放以前的2.5倍；镇平均人口规模增长了2.2倍；近10年吸纳农业富余劳动力约1亿人。但，进步中也存在问题，主如果规模仍然偏小、规划起步晚、基础设施落后、管理力度不够、经济动力不足、政策不配套等，被叫做低、小、散、弱、慢。针对突出矛盾，一些省、市的小城镇综合改革试点着重对县域布点和村镇建设重新规划、调整。
1.撤并乡镇和村庄，提升集聚程度。这项工作在省、地、县、乡4级行政区规模上都有试验。
调整区划、撤并乡镇作为建设小城镇的成功经验，正在加以推广。现在全国有18个省、自治区、直辖市进行或筹备进行较大范围的撤并乡镇工作。
民政部正在修订1984年颁布推行的设镇标准，人口规模和经济进步水平等指标需要将大幅度提升。从全国看，提升集聚程度确有必要。首次全国农业普查数据显示，1996年全国16216个建制镇平均每镇人口4518人。镇区人口4000人以下的占65％。镇区人口1万人以上镇的虽然仅占小城镇总数的8.4％，但占镇区人口总数的36％，占非农人口总数的40％。建设部的数据显示，1998年全国县城以下建制镇、集镇和村庄的平均人口规模分别为6418人、2023人、229人。平均用地规模分别是95.8公顷、32.2公顷、3.9公顷。村镇规模与人均用地存在肯定反比关系。
有关的考虑：一是设镇和镇升格为市有全国统一的规范和审批程序，但在撤并乡镇方面还缺少统一的法规依据。撤并决策多源于一届市县级政府，大概出现不同程度的短期行为或盲目性。乡镇撤并合适由哪一级统筹可以考虑。
二是撤并乡镇和村庄作为一种行政推进方法，会产生可观的经济社会本钱，假如在条件不拥有时揠苗助长，反而会抑制经济活力。小城镇建设中应当尊重市场主体的选择，主要靠利益机制吸引生产要点流向城镇。
三是现存乡镇有着长期历史沿革，撤并乡镇过程中涉及地界、资产、负债、人事、机构等复杂事情，乡镇居民和村民切身利益遭到多种影响，需重视撤并工作和社会稳定的关系。特别是现在乡镇政府和村级集体组织负债较常见，假如因撤并变成无头帐，可能导致紧急后果。
2.抓紧制定城镇建设规划，弥补薄弱环节。各级地方政府常见强调，城镇体系规划和建设规划是进步小城镇的龙头；在经济扩张较快的城镇，规划又是薄弱环节，更有必要抓紧制定。小城镇规划一般包含城镇化进步速度、县（市）域城镇体系、城镇自己建设等方面内容。
城镇化整体速度目的多源于省一级。
全方位制定分层次的城镇体系规划是最近省、市、县级政府进步小城镇工作的重点。规划中具备共性的特征：一是从省一级到一般镇，4－5个层次都强调各自的整体性，层层规划；二是把扩大建成区规模作为一项要紧内容；三是对城镇街区设施和建筑物布局规划较细，涉及社会进步内容时比较笼统；四是有模仿大城市格局的倾向，对联系当地及本镇的特征、条件看重不够。
各地提出的规划原则和经验主要有：第一，建设要有章法，统一规划，合理布局、科学论证、综合开发、配套建设。
第二，不留历史遗憾，高起点规划，高标准建设，高效能管理。
第三，加大后续管理，规划一张图，审批一支笔，建设一盘棋，管理一个法。镇域规划不只包含城镇，也包含农村，如村庄布点规划、农田保护规划等。
第四，在推行规划方面，一是机制革新，提出设施共建，资源共享，环境共保的原则，面向社会筹集建设资金。二是量化指标。三是突出领导责任。
有关的考虑：一是应预防规划工作和小城镇的进步速度脱节。各地的经济水平差异非常大，规划过迟和过粗固然不可以，超前和贪大求全的倾向也应该注意。第一，政府部门可能为追求政绩产生浮夸，有些镇建成区仅有1万多人，规划面积达到15平方公里。镇与镇之间还产生攀比，经济实力雄厚的小城镇，沉迷规划建设投资数千万元的体育馆、、公园和投资上亿元的医院，但因为人口规模过小，非常难充分借助。山东某镇医院日门诊量最少时仅8人次。第二，难免浪费财力。一些乡镇的进步缺少经济基础，规划完成后即束之高阁，几年后再重新做过，而仅一个沙盘即需20万元。再者，以县域为单位规划城镇布局，缺少宏观合理性，大县重点规划进步3－6个镇，小县进步1－3个镇的设计总是脱离了生产要点集聚和流动的客观需要。最后，预留的进步空间常见偏少。
二是应注意政府行为过度的问题。第一要预防急于求成倾向，现在由新规划引起的大拆大建比较多，背离了城镇进步的渐近性规律。第二要预防新增政企不分弊病，小城镇建设引入市场机制时涉及较多公共部门，还需要抓紧事业单位的配套改革。第三要降低政出多门现象，现在土地、交通、电力、邮电、市政等管理部门总是缺少协调。
三是城镇规划需要更好地体现法治原则。第一，规划中切实提升科技规范的地位和约束力。第二，看重规划的法律稳定性，防止一换班子就换规划的体制弊病。第三，除去主张专家论证规范外，还需要有来自社会的建议途径和民主监督机制，以防范专家建议受制于部门利益。增加公开性也能够帮助使规划获得居民的广泛支持。九届人大四次会议期间,有代表提出,要用民主的看法建设小城镇。
深化户籍规范和土地管理规范改革
小城镇的兴起是农村经济社会变革的一个大趋势。部分农民脱离土地从事非农产业，既是追求自己利益的理性选择，又起到交流城乡经济，加快农村进步有哪些用途。
1999年全国农村从事非农产业的就业人数已达到1.38亿人，占农村劳力比重为29％左右。为了吸引他们进入城镇，各地从实质出发，进行规范改革和试验。有的新的规范已酝酿成熟，正在陆续颁布。
1.户籍规范和有关的福利规范、计划生育规范的调整。
1997年6月国务院批转公安部的《小城镇户籍管理规范改革试点策略和关于健全农村户籍管理规范建议的公告》，放宽了农民移居小城镇的限制条件。在两年期间，试点镇共办理小城镇户口54.4万人，平均每镇1400余人。户籍改革确立的主要原则：一是坚持自愿；二是以户为单位；三是严格把握落户条件和审批程序。农民落户小城镇的基本条件是:在城镇有合法固定住所；有稳定的职业或生活来源。有的地方还需要居住期满一年或两年。各省抓的试点镇户籍改革也已经铺开,比如浙江九五期间共有40余万农民转为小城镇户口。
农业人口转为非农业人口的主要方法，一种是被划入城镇建成区或城市近郊区的村庄，凡符合条件的村民一次性集中转为城镇户口；大致包含三种户型：当地农户、自理口粮户、外来的长期暂住户。第二种是农民家庭自发迁移落户到小城镇。在政策操作上，有三种划分：投资性、技术性和劳务性的移居。投资性移居在东部区域的条件一般是投资10万元以上或购买产品房80平米建筑面积以上，可以办理本人及随同生活的直系亲属户口迁移。技术移居一般是指具备大专以上学历的职员，在当地就业者可以优先落户。劳务移居方面，当地人（本县、市）和外来农户遭到不同对待。现在，各地政府对吸引当地农户进入小城镇比较积极，由于有益于提升当地人均收入水平。在收取落户费或增容费方面状况不一，2000年后省一级的户籍改革文件一般都规定取消落户小城镇的收费，但仍有不少县（市）在办理小城镇户口时继续收取或变相收取增容费。
农民落户小城镇后，按有关文件规定可享受与当地城镇居民相同的福利待遇。包含子女就近入学不能加收成本；符合条件参军者享受城镇户口军人优抚待遇；在企业招工时有相同就业机会;失业者享受失业风险津贴和最低生活保障待遇等。但因为小城镇的社会保障项目常见不全，事实上更接近农村以家庭保障为主的情况，所以小城镇户口附带的福利极少。近年有的经济基础好的小城镇拓展了某些社会保障项目。
农民转为城镇户口将来，多数地方在计划生育政策上规定了一个过渡期，有条件地实行原在农村的生育指标。也有些地方规定农民落户小城镇后原计划生育政策不变。
有关的考虑：一是小城镇户籍作为介于乡村与城市之间的过渡，还是等同于的城市户籍规范？一些地、县级城市已颁布新的户改手段，还有些城市在酝酿以身份证管理取代户籍规范。假如想让小城镇加快人口聚集，似应有比城市更低的门槛。
二是伴随户籍管制放松和城市社会福利的降低，有相当部分农民特别是城郊农民不愿转为城镇户口，以使承包地、宅基地和二胎指标更为保险，怎么样用利益机制引导这部分农民脱离农村，是一个现实难点。
三是跨省流动人口中打工者占大部分，但小城镇对外地劳务移民基本未开放。固定职业和住所的条件若在操作中不加放宽，取消居住年限和数目指标没多大实质意义。能否达成普通民工的迁移是小城镇进步的重点原因。
2．农民承包土地流转和城镇建设用地规范的调整。尽管原户籍改革试点政策规定进镇落户的农民不再保留原承包地和宅基地，事实上多数小城镇户籍改革都作了变通：务工经商的农民落户小城镇，原承包土地用权可以保留不变，允许自由出售、转包或转租，同时承担相应农业义务。对本人需要舍弃的土地，由村委会收回，原农户也不再承担农业义务。进镇农户原有些宅基地也予保留,有的地方允许农民带退宅还耕指标进入小城镇，置换肯定的住宅面积。新的政策精神一定了上述做法，即原农户可以保留土地用权并允许流转。
小城镇建设用地，由国土资源部和省一级实行调控。主要政策精神，一是切实保护耕地。二是城镇规划体系中要包含土地借助总体规划。三是深化土地用规范改革，打造多样化的土地市场。四是打造健全的产权管理规范。五是确立具备约束力的土地收益分配机制。六是改革土地管理规范，分析垂直管理模式。
保护农业用地的主要政策,一是促进土地集约借助。二是在规划指导下推行土地整理。三是实行土地作用与功效管制规范。四是实行耕地占用与开发、复垦挂钩，力争耕地总量动态平衡，节省宅基地指标用于小城镇建设。现在工作力度比较大的是打造基本农田保护区和拓展土地整理工作，改地造田。
土地有偿用和招标拍卖已作为小城镇试点的一条要紧经验，同时强调要走集约用地的道路。土地有偿用收益的地方留成部分一般由镇级财政作为建设资金。
1999年全国城镇以招标拍卖方法获得土地出让价款114亿元，其中云南占35亿元，其经验是严格控制土地提供总量。山东1994年确定的301个试点镇，到2000年平均每镇聚集土地收益600万元。
在小城镇建设中，盘活土地存量的经验之一是用好市场角逐机制。再一条经验是用好利益诱导机制,大瑶镇政府设置开田奖励基金对拆迁腾地户进行补偿,1999年在三个村拆除进镇农民老房子56户，整理出优质耕地200亩。进行土地整理、权属兑换和地类置换，既解决了建设指标难点，又净增了耕地面积。
大体上看，小城镇建设中土地问题较复杂，矛盾十分突出。国内土地法对集体土地转为非农业用地有严格限制，但土地流转常常以变通方法进行。主要有：（1）土地出租。此类方法最容易见到。从农民集体的角度看，征地补偿费一般每亩2万至3万元，不足以弥补利益损失，所以他们更想长期出租土地获利。（2）以联营、入股、出租房子为名，行土地转移之实。按土地管理法第六十二条规定，可以理解为允许房子流转。但农民房子流转后土地收益很难剥离，因此房子流转中包括土地收益。在城乡结合部宅基地超标紧急，这方面的政策和管理滞后非常突出。（3）集体组织或个人私下有偿出售土地。受利益驱动，政府和集体组织行为中存在很多的违法征地与租地现象。一种是村支部记、村委会主任与乡镇签订合同将集体土地租售。再一种是村干部代表集体直接租地给企业。
土地租售失去控制是什么原因，第一，土地管理法中的权属规定与农村实质状况有一段距离。第二，国内土地的特殊所有权与市场对接时存在规范性障碍，所有者权利和用户权益都缺少保障。第三，外部监管薄弱，查处腐败不力。
有关的考虑：一是农村土地征用规范和有偿出售规范共存，成为侵占耕地的刺激原因，地方政府通过底价征用，高价出让可获得暴利。当届政府和集体组织既然有机会将数十年的土地租金变现，就设法以各种名义征用、出租农民土地，使部分无地农民陷入流民境地。土地不止是农民的生产资料，也是农民赖以存活的唯一社会保障条件。因此小城镇建设用地不适合效法大城市建设征地和补偿方法，需要调整土地产权及收益分配规范。应该使脱离土地的农民至少在一代人内保有原土地用权收益。国土资源部已经提出，小城镇建设中对按规划拆旧建新、提升土地用效率的，可以允许原土地用户推荐小城镇进步带来地价上升的部分利益。这一政策精神有必要扩大到宅基地以外的农地。浙江正在探索集体土地资产管理的新规范：对城镇建成区内大多数农民已转户的行政村，以社区股份合作制形式改造村级集体组织，农民凭股权参与收益分配。萧山市临蒲镇每年对土地承包出让利益相应调整，按劳、按地分红到户，并允许继承出售。
二是小城镇建设用地规模扩大远远高于农村人口的转移速度，建设用地增长过快，市场刺激，行政约束的控制方法成效不佳。达成集约型用地还需要打造和强化行政勉励机制与市场约束机制。可以考虑在城镇建成区设立单位面积人口数目的考评指标来勉励地方政府；在城镇建成区外对非农用地推行浮动年租制，抬高占用耕地的本钱。
三是国土资源部提出在省一级达成建设用地占补平衡的需要，但耕地稀缺的东部省份总是建设用地需要量大。假如沿海省份的经济容量可以吸纳外省人口迁移定居，似应该有一个人口换土地的政策，不必强求按省平衡。
四是只有使农民的土地收益可以合理地转向价值形态，才可能达成农村人口向城镇加快转移，但宅基地的交易仍被禁止。能否适度放开需要有全国一致的政策界定。
城镇建设和社会服务打造新机制
引入市场机制，加快基础设施和公共服务设施的建设，是进展较快的一项改革。在社会服务和管理范围，各地根据小政府、大社会；小机关、大服务的目的和政企分开；精简、统1、效能；从实质出发，因地制宜的改革原则，重点探索政府职能转变方法，也积累了一些经验。
1.吸引社会投资和健全小城镇功能。在加大规划推行管理的基础上，各试点镇常见通过以下几方面的规范革新提高小城镇建设速度：
第一，改革投筹资体制，广开方法，打造多途径、多层次、多样化的城镇建设格局。根据哪个投资，哪个受益的原则，把角逐机制引入城镇建设范围。
第二，通过土地有偿用规范和土地增值收益筹集建设资金，在经济发达区域成效特别明显。浙江龙港镇较早地以市政设施费的形式进行土地有偿出让，解决了三通一平所需资金。鳌江镇采取以路带房，路房结合，聚资促建的方法，促进老城区房产增值，同时有效地提升了土地借助率。近几年全镇共投入建设资金38.27亿元，建成区面积扩大了3倍。
第三，基础设施和公共设施鼓励地区内共建共享，防止重复建设。对有条件放开的公共服务实行市场价格，鼓励角逐，以提升社会事业尤其是文化体育卫生方面的硬件水平。
第四，发挥政府财政资金的杠杆用途，积极落实规划，提升小城镇建设起点。
第五，城镇建设与调整布局与健全管理结合起来。小城镇的居民提升生活水平，不只要依靠完备的公共设施，也不能离开环境治理与镇容管理。
有关的考虑：一是社会事业和基础设施的经营实行产业化，企业所获产权和经营权应该有适合期限，以利于事业进步和引入角逐。哪个投资，哪个所有些提法用在基础设施和社会事业范围未必适合。
二是很多公共服务行业具备自然垄断特质,而且其用户容易产生锁定效应,因此需要限制垄断收益,不然会因企业的逐利性侵害公众利益并致使行业结构偏畸。有的企业以博物馆等公共服务设施的名义投资,获得打折条件,建成后再加开或整体转为娱乐城等高消费设施,也有肯定的常见性,需要预防。
三是政府对公共事业的投资降低后,怎么样维持其保本微利的原则,维护低收入者的权益,可能成为难点。比如有些地方引入社会资金建桥,投资者收取高额过桥费,社会舆论强烈不满。政府则回话说此举属企业行为,不干涉。显然,公共消费的资源属性被忽略了。
四是公共服务业是完全内向型经济,没创汇能力。假如引进外资过多,会给外汇平衡带来重压,要有所权衡。
2.管理体制改革与充实小城镇政府功能。各地重点进步的小城镇,一是县政府所在地;二是有城市雏形的建制镇，称为中心镇。国内建制镇的行政管理体制接近农村而不是城市，乡镇一级现在的体制不能满足复杂的社会管理需要。小城镇改革试点中各地常见强调,要充实镇政府职能。
第一，强化综合服务功能。机构设置不搞上下对口。山东、河南的一些市县提出在编制限额内小城镇可自行决定机构设置。
第二，打破干部、工人、农民的身份限制，公务员公开选拔角逐上岗。
第三，赋予中心镇更多管理职权。
第四，加大建制镇的财政职能。试点小城镇在获得经济管理权的同时，一般都进行配套的财税体制改革，根据事权与财权统一的原则，向分税制靠拢，全国试点镇中实行分税制体制的占85％以上。
第五，上级政府给予政策支持和资金扶持。
第六，试点小城镇在进步指导思想上，不只看重经济集聚、辐射功能，也重视整体现代化指标，积极创造好的社会环境，推进各项社会事业进步和社会治安综合治理，提升精神文明建设水平。政府在开通有线电视或卫星电视，医院达到甲级一类标准，小学入学率争取100％等方面都投入较多精力，积极建设镇域社会进步中心。
有关的考虑：一是基层政府对行政职能被分割，乡镇管理职能不健全建议较大。主要指垂直领导的部门如工商、财税、城建、土地、治安等。充实乡镇政府职能的试点正在进行，在协调垂直管理部门与镇政府的权力关系方面还缺少能兼顾双方工作需要的可操作规范。
二是多数镇级财政缺口比较大,存在较紧急的负债问题,这与事权与财权不对称有关。在分税制中小城镇需要打造更稳定的税基,扩大镇级税源,这第一是政府运转的需要。现在土地收益是县镇的一个要紧财源。假如在小城镇推行分类和浮动的土地年租制，比一次性租售有益于保护耕地。另外，土地一次性租售的收益中央、省级直接与县镇两级分成有非常大弊病，利益驱动下土地非农化非常难控制住。
三是小城镇的职能管理部门和管理职员行为不规范的程度值得注意。从实质监管能力出发,应当着重从规范上削减和限制基层管理部门用罚款方法,从讲政治和维持社会稳定的高度整治暴力执法及以罚代管弊病。除此之外,小城镇建设和政绩挂钩,容易诱发冒进倾向,上级政府应有监督途径和手段,防范乱筹资与工程规模超越镇财力。
提升小城镇的经济活力和工商业集聚效应
小城镇的进步以经济为基础和动力。据1996年抽样调查数据，小城镇镇区居民人均纯收入3100元，比全国农村人均纯收入高出近一倍。各地综合改革试点镇都有经济进步评价指标。试点镇在经济进步方面有以下主要经验。
1.促进镇域经济工业化和市场化进程。镇域经济工业化和市场化既包含非农产业的进步,也包含农业的产业化。第一,将非农产业作为农民增收主途径,继续推进乡镇企业的集中和进步。国内乡镇企业仍然保留着以村为基地的整体特点。现在分布结构是，在村落的占80％，在集镇的占12％，在县城以下建制镇的占7％，在县城以上城镇的占1％。近几年，出现了向小城镇集中的趋势。
第二,以支柱产业和市场为依托建设工业园区。
第三,进步地区特点经济。
第四,主要依托商业集聚效应，走以市兴镇的道路
第五，招商引资，借用外力求进步。
有关的考虑：一是在已经拥有较强实力的区域,镇与镇之间经济的整理是否会遭到行政区划的妨碍一些优势小城镇吸引周围镇的生产要点改变流向,会相应降低流出地的税费收入。怎么样让市场配置资源的功能与政府动机一致尚未解决。无论是县域经济还是镇域经济，都缺少成为合理规模经济的原因，但目前又有自我固化的封闭力量。
尤为不利的是,行政建制的束缚使小城镇的三次产业结构很难随经济实力而自然升级。镇人口规模与服务业中很多行业所需的分工起始条件尚有距离，产业结构的成长已经遭到行政体制非常大限制。浙江的小城镇建设和经济实力都排在前列，建制镇1999年为920个，人均GDP已达1300USD，但服务业比重仅为25％，农民来自第三产业的收入只占农民纯收入的14％。这是带有全局性的制约。除此之外，小城镇环境治理的本钱过高，与其财力和工业规模不相称。
二是试点镇的具体经验在面上应怎么样借鉴应该注意。选择试点镇通常都是经济基础较好的典型，它们享有先进步优势。但在地区内经济资源和市场容量都有限，而且市场本身就有非常强的两极分化力量。动员行政力量照搬先进镇的做法，人为拉升基础条件弱的镇，无论是搞建设还是搞经济都比较容易失败，使穷镇雪上加霜。这方面已有多次全局性的沉痛教训，说明政绩评价指标存在问题。
三是小城镇建设中政府对筹资、招商、建市场、办企业投入非常大力量，但对聚集人气常见有所顾忌，特别不愿吸引外地劳动力来落户。见物不见人的进步思路值得商榷：尽管存在文化素质制约，劳动力仍然是最活跃的生产要点，他们作为买家又是城镇经济主体。进步小城镇经济应有新的主导思想，防止也像大中城市一样出现对外来农民工的规范化歧视，从而陷入城乡两僵的泥潭。
2.深化经济体制改革致力转变政府职能。
第一，进行农村集体经济组织的规范革新。浙江对农民已集中转为小城镇户口的行政村，将原集体经济组织改导致社区股份制形式。
第二，引导乡镇企业打造现代企业规范。
第三，鼓励多种所有制形式经济一同进步。
第四，促进政企分开，政事分开，转变政府管理职能和管理方法;改变投资环境和企业运行环境，扶持小企业成长。在立项审批、建设用地、规费减免、水电提供、证照办理等方面提供打折或便利。文化卫生教育等事业也在吸引民间资本的同时转变营运管理体制。一些小城镇已经试验学校、婴幼儿园转制为企业化经营。
第五,积极探索打造符合小城镇特征的社会保障规范。加快培育生产要点市场，打造劳动力、资金、技术、土地、信息的市场供应求购新机制。这两方面的工作还有待展开。
有关的考虑:一是部分小城镇的党政干部存在重建设轻改革的倾向。包含试点镇在内，对分指标、分项目、分资金、立规划、建市场、办园区有非常大积极性，对发挥改革的动力用途则不够看重，特别是在积极探索农村劳力转移、土地流转规范、政府职能转变等方面看上去缺少后劲。
二是改革中也有政府越位现象,指令性经济的做法远未消除。有研究者调查了山东3827个新型农村合作经济组织，其中主要通过政府干涉而兴办的占21.3％；政府引导兴办的占70％，农户自发办的仅占8.7％。调查显示，前一种组织的活力明显低于后两种。在培育龙头企业、兴建各类市场、企业转制或重组、招商引资等微观经济范围,政府行为替代企业行为的现象较常见。
三是小城镇的投资环境优势需要由地价低等硬件条件向提供规范管理，创造好环境过渡。进行经济和社会管理的职能部门需要力除审批和文牍弊病，体现出管理就是服务。现在规划和土地管理部门不协调；土地审批及管理手续繁琐；工商和税务管理不规范等，是制约小城镇经济的突出原因。除此之外，电力、通讯、交通、金融等垄断性强的公共部门和环保、卫生、教育等事业单位，在服务当地经济的需要下，都需要有深化改革的行动。
作者：王远征
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